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例如，对本行政区域内某一风景名胜的保护，就属于地方性事务，一般来说不需要国家作出规定。[11]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第195页。

总体上看，立法法虽然对地方性法规与政府规章的权限做了划分，但这个划分仍然存在模糊不清、不易把握的缺陷。这个数量与法规、规章制定的总数相比，所占比重不大。5、对于一些先行性、试验性改革措施，法规与规章应当有共享空间。需要地方人大及其常委会以法规或者地方政府以规章做具体化规定的，法律、行政法规和上位阶的地方性法规一般都会明确规定，如果没有明确规定的，地方性法规与政府规章就存在共享的范围。按照行政许可法的规定，省级政府的规章可以设定临时性许可，临时性许可实施满一年需要继续实施的，应当提请人大及其常委会制定地方性法规。

实际上，在地方立法的初期，由于立法经验不足，确实曾经将先规章、后法规，作为检验法规立法条件是否成熟的标准。分析以上修改内容，并结合原来立法法的规定，可以发现，修改后的立法法在地方性法规与政府规章的权限界分上，既保留了法规、规章权限的原有规定，又体现了以下三个新的精神： （1）对涉及减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的事项，做了全面规范，即：凡属此类事项的，地方性法规有一定的自主立法空间，而政府规章完全没有自主立法空间，在有法律、行政法规和地方性法规依据的情况下才能立法。第35条规定，公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

对于不能完全由所有人持续地共享的土地和自然资源，只有两种路径可以用来解决利益的分配问题：一是私有化方案，这必然使很多人无法享有而带来社会的不平等。虽然对于什么是社会主义目的依然是个没有明确答案的问题，但是，社会主义目的完全可以从宪法向政府施加的以下义务中解读出来。从前面的分析可以看出，宪法上的国家所有权不是民法意义上的个人所有权、具体所有权，而是一种服务于公共利益以及确保所有公民基本权利得以实现的义务性所有权、抽象所有权和名义所有权。在我国制宪过程中，一些代表提出，为了更好地保障自然资源得到合理利用，以及防止集体或者个人破坏自然资源的合理利用，就应规定自然资源国有。

一个租赁国有财产并运营公共设施的私人在某种意义上也是国有财产所有者的工具，是政府的下属部门，因而承租人的行为就可能视同政府行为受到宪法的约束。因此，恩格斯在1891年就指出了社会主义制度的任务就是要消灭剥削，即在社会主义条件下，通过有计划地利用和进一步发展一切社会成员的现有的巨大生产力，在人人都必须劳动的条件下，人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料。

再如，英国政府当局撤回为特定目的授予给公众使用国有土地的许可甚至卖地的决定，都要接受司法审查，[14]同样说明这种私法类型权力的有限性以及必须受到公法规则约束的特点。例如，我国《旅游法》就没有将景区的开放视为民法意义上国家所有权的行使，而是将其纳入行政许可的范围，使其受到公法的规制，并且景区用途的确定权与收费决定权被分别交由不同的行政机构行使。换句话说，哪些类型的财产应当公有，哪些应当私有，依然是一个需要进一步研究的问题。在全能上帝带给人类的创造物中，有些是取之不竭而足以供所有人使用的，如阳光、月光、星星和天空，一定程度上空气和海洋也属此类。

[14]同前注⑩，Tom Comford书，第64页。前者受行政法调整，后者受民法调整。[8]但是，这一规定存在的前提是，国家有义务保障土地和自然资源得到合理利用。[7]参见许崇德：《许崇德全集》第7卷，中国民主法制出版社2005年版，第2361页。

[6]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第330页。一是政府代表国家行使国家所有权时必须遵守符合社会主义目的的原则。

因此，公共财产的开放对穷人来说具有更重大的意义。当法院对法律的适用是一种积极行为时，其行为也是政府行为，应当受到宪法以及基本权利条款的约束。

如果从后一意义上来理解国家所有制建立的目的，显然不会有人有异议。美国著名法学家萨克斯教授指出某些利益对每个公民来说天生就是如此重要，以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会，某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐，因而它们应当属于全体人民，某些资源具有特别的公共性，从而使它们不适合用作私人用途。二是应优先将国有的土地和自然资源用于公用事业、公共财产建设，从而为所有公民基本权利的实现提供共同的物质基础。例如，公园、街道、步行街等就是穷人进行集会、游行、示威活动，表达自己对国家和社会公共事务看法的物质保障。[17]因此，社会主义法治国家的最重要任务在于，确保国有财产优先服务于维护社会公平、消除剥削的社会主义目的，限制政府的收益权，防止作为百姓日常生活所依赖的国有土地和自然资源成为政府或者私人向老百姓索取财富的工具。[3]从合理的平等主义的角度看，宪法规定土地和自然资源属于国家所有的目的就在于确保每个公民对于我们赖以生存所需要的土地和自然资源享有平等的控制权。

为了交流对国家问题的观点而使用大街和公园的特权可以为了所有人的利益而受到规制，但它不得以规制为名而受到剥夺。[8]同前注⑥，许崇德书，第2362页。

三是宪法意义上的国家所有权对政府而言只是一种名义所有权。参见[匈牙利]雅诺什?科尔奈：《社会主义体制》，张安译，中央编译出版社2008年版，第82页。

二是国有化方案，即由国家来控制这类物质上的利益分配。因而国家所有权对政府而言只是一种名义所有权，只是意味着只有政府才有对国有土地、自然资源等进行合理分配(即利益的初始分配)的资格，而政府对其行使占有、使用、收益或处分的权能要受到其所承担的宪法义务的限制。

政府应负的以上义务，集中体现了我国的社会主义目的以及将土地和自然资源交给国家所有的原因，进而暗示了国家所有权的行使必须受到的诸多限制。四是在对国有土地、自然资源和财产上的利益进行分配时，必须遵循平等原则和合理原则，以确保国有土地、自然资源和财产得到合理使用，或将其用于同时满足不同世代人们的生存需要，或将其作为生产资料用于国有经济的发展，间接服务于公共利益。二是宪法意义上的国家所有权是一种抽象所有权，不仅所有权的客体需要具体化、特定化，而且所有权客体的用途、代表国家行使所有权的主体、这种客体的使用管理规则等都需要通过法律进一步具体化，否则这种国家所有权将很难产生排他性的法律效果。[17]当然，如果私人所有权能够比国有化或者集体化更好地服务于上述内在价值，那么也未必一定要消灭私有制。

目前人们对国家所有权客体上的利益的无序争夺，很大程度上源于国有化之后政府并未按照宪法的原则和精神完成对国有土地、自然资源和财产利益的初始分配任务。众所周知，权利和自由的实现往往需要一定的物质条件作为保障，不仅公民社会权利的实现需要国家提供物质保障，而且宪法上的自由权的实现，对于穷人而言同样离不开国家提供的物质保障。

出版费的高昂，人脉的缺失，都使他们每一项主张的提出都步履维艰。由于土地和自然资源是上帝给予人类的恩赐，任何人自其出生时起就对脚下的土地和自然资源拥有平等使用的权利。

[5]这里要说明的是，国有的土地和自然资源与国有的生产资料是两个既有交叉又有区别的概念。根据对我国宪法文本的解读，政府有义务优先将国有土地、自然资源和财产用于公共财产、公用事业建设和公民基本权利的保障，政府并无随意处置这类国有财产的权力。

生产资料的国有主要体现在我国现行《宪法》第6条第1款关于全民所有制的规定之中，而自然资源和城市土地的国有则主要体现在我国现行《宪法》第9条第1款和第10条第1款之中，[5]并基于其稀缺性而应归入公共资源的范畴。第47条规定公民有进行文化活动的自由。三是平等保障每个公民基本权利和自由的实现。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。

换句话说，这样的国家所有权已经完全不同于私人财产所有权。这里要特别说明的是，考虑到国家是由人民、主权和领土构成的一个概念，本文特将国家和代表国家行使权力的国家机关区分开来，并将后者归入广义政府的范畴。

政府代表国家行使所有权而采取的任何行动都应当体现公共意志，必须是为了消除剥削、维护社会公平这一社会主义目的所必要。但是，考虑到我国目前还缺乏强制政府将财政资金直接用于保障公民基本权利得以实现的法律机制，财政资金还主要被用于吃饭财政，为了确保政府能够优先将国有土地和自然资源的收益用于保障公民基本权利的实现，防止政府随意利用国有财产向百姓索取财富，除了基于国有土地和自然资源本来的性质而只能交给特定人利用因而必须收费之外，原则上应禁止政府享有收益权。

[12] See Tom Comford, Towards a Public Law of Tort, Ashgate Publishing Limited, 2008，pp.63-69. [13]参见程淑娟：《论我国国家所有权的性质》，《法律科学》2009年第1期。一是消除因生产资料私有所带来的剥削。